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浅谈公益诉讼发展现状及立法完善

作者:华州法院/张 峰  发布时间:2018-12-05 12:03:16


    摘  要:公益诉讼是相对于传统私益诉讼的一种新型诉讼形态,它在诉讼目的、原告资格等方面都有其特殊性。我国自上世纪九十年代初开始引入公益诉讼制度后,我国公民个人、社会团体和国家政府部门都对公益诉讼进行了大胆有益的尝试,为公益诉讼的发展进步提供了实践依据。

关键词:公益诉讼    发展现状    立法完善

    一、公益诉讼的概念及其与私益诉讼区别

    所谓公益诉讼,是指非以维护自身民事权益,由特定的国家机关、社会团体或个人提起旨在维护社会公共利益为目的,追究侵害社会公共利益者民事责任的诉讼。

公益诉讼与私益诉讼的区别主要表现在:

    一是诉讼目的不同。公益诉讼的目的是为了维护国家利益、社会公共利益;私益诉讼的目的则是为了解决私人间的纠纷。

    二是原告资格不同。公益诉讼原告具有广泛性,原告不要求与本案有法律上的直接利害关系;私益诉讼中,原告要求必须与案件有法律上的直接利害关系。

    三是成立前提不同。公益诉讼成立的前提是违法行为有公害性且不要求损害结果已实际发生,明显有别于“无损害,无赔偿”的私益诉讼;私益诉讼成立的前提则是违法行为损害了个体的利益。

    四是当事人地位不同。公益诉讼中,原告一方为个人或社会团体,被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门,故双方当事人的地位具有明显的不对等性;在私益诉讼中,双方当事人大体上能够处于对等的地位。

    五是判决的效力范围不同。公益诉讼中,判决的效力及于整个社会,当然地对所有社会成员发生效力,即判决的效力具有扩张性;私益诉讼中,民事判决的效力一般仅及于诉讼当事人。

    二、我国公益诉讼制度的发展现状

    公益诉讼制度从上个世纪九十年代初开始引入国内,在学者们积极倡导和媒体大力宣传下,我国公民个人、社会团体和国家政府部门都对公益诉讼进行了大胆有益的尝试。

    从公民个人来看,为公共利益而奔走的人并不鲜见。从“中国公益诉讼第一人”丘建东状告电信,到河南葛锐起诉郑州火车站收取三角钱入公厕案,到中国政法硕士郝劲松起诉铁路有关部门,要求提供收费厕所发票案及李刚“进津费”案等诸多以个人名义提起的“公益诉讼”,虽然都与当事人具有“直接利害关系”但无疑问是以社会公共利益为宗旨的,是公民个人为公共利益奋力疾呼。

    从社会团体层面来看,2010年6月21日,昆明市环保局作为原告,正式向昆明中院环保审判庭递交诉状,状告辖区内两家养猪企业污染地下水源,致使附近上千村民出现饮用水危机。这起云南首例环境民事公益诉讼案引发了社会的关注。

    从国家层面来看,真正为公益诉讼破冰的是检察院。1997年河南方城县检察院就国有资产向本县法院提起民事诉讼,追回流失的国有资产,这是我国检察院提起公益诉讼首个案例。此后各地陆续出现检察院为原告的案件,据不完全统计,自1997年河南方城县检察院就国有资产流失提起民事诉讼以来,全国各地检察院提起的民事公益诉讼案件数量呈逐年上升趋势。

    综上所述,从上世纪九十年代开始,公益诉讼开始在国内生根发芽,无论是公民个人、社会团体,还是检察院都对公益诉讼进行了积极的探索,为中国的公益诉讼的发展进步提供了实践依据。

    三、关于完善我国公益诉讼的几点设想

    虽然公益诉讼自上世纪九十年代起引入国内,但是我国立法对于公益诉讼一直没有做出相关规定,导致很多案件因为各种原因未能进入诉讼程序,法院对提起的公益诉讼案件不予受理、驳回起诉或者判决原告败诉的现象屡见不鲜,严重挫伤了原告提起公益诉讼的积极性。

    2012年8月31日,全国人大常委会对我国《民事诉讼法》进行修改,其中最大的亮点是首次将公益诉讼条款写入法律。从此我国公益诉讼开始进入有法可依阶段,这是我国法制进程中的一件大事。虽然我国民事诉讼法将公益诉讼纳入法律调整的范围内,但是现行法律对公益诉讼规定较为简单、原则,缺乏可操作性。公益诉讼,亟须立法进一步完善以及做出相关规定。

    第一,应将公益诉讼的主体界定为法律规定的机关、有关组织以及公民个人,扩大公益诉讼的原告主体范围。

    首先,在公益诉讼起源地罗马法中,以及公益诉讼发展最为成熟的美国、英国等法律均规定允许个人提起公益诉讼。其次,将公民个人纳入公益诉讼的主体范围,虽有滥用诉权之虞,但是不能因噎废食,可以通过制度设计减少和避免恶意诉讼的发生。最后,让公民个人参与到公益诉讼中来,不仅可以及时发现并补救受损的公共利益,敦促有关机关和组织积极履行职责,还可以培养我国公民的法律意识,从而更好地推动我国法制化进程向前迈进。

    第二,公益诉讼的费用应由国家财政及公益诉讼基金承担,鼓励有关机关、社会团体及公民个人积极参与到公益诉讼中来。

    公益诉讼涉及的费用主要包括但不限于法院诉讼费、律师费、调查费以及鉴定费等。由于公益诉讼的诉讼请求往往要求赔偿损失的数额较大,因此需要支付的诉讼费及律师费等也是一笔为数不小的支出。如果上述费用需要原告自行承担的话,势必很大程度上会打消和削弱原告提起公益诉讼的积极性,因此合理确定公益诉讼的费用承担方式,是确保公益诉讼得以顺利进行先要条件。

    第三,公益诉讼举证责任的分配应根据具体情况进行合理规定。

    我国《民事诉讼法》采取的一般举证责任分配原则是“谁主张,谁举证”。在特殊情况下,法律也规定了举证责任倒置的规则,即将举证责任由对方当事人承担。为了保障民事公益诉讼公平、公正地进行,举证责任的分配应按具体情况进行合理规定。检察机关提起的诉讼,应适用“谁主张、谁举证”原则。检察机关作为公权力的行使机关,可以赋予其较为广泛的调查取证权限,在搜集证据过程中处于有利地位。而且检察机关具有较丰富的诉讼资源和实践经验,与被告相比较并非处于弱势地位,由其负举证责任并不会削弱对公共利益的保护。社会团体和公民个人提起的诉讼,应适用部分“举证责任倒置”原则,即原告只需证明被告的行为造成了公共利益受损的事实,因果关系由被告承担举证责任。其理由即在公益诉讼中,被告方大多处于社会强势地位,往往处于技术、行政上的垄断地位,而公民个人势单力薄,公益团体属于民间组织,不享有特权,不易搜集证据,尤其是在某些生产领域,生产手段、经济管理、流通渠道都具有保密性,一般受害者更是无法收集到相应证据。所以由被告承担举证责任,加大了侵权人败诉风险和运行成本,可以有效预防和阻止侵害公共利益行为的发生。

    第四,公益诉讼一审案件应由案发地中级人民法院管辖。

    我国《民事诉讼法》第17条规定:“基层人民法院管辖第一审民事案件,但本法另有规定的除外。”笔者认为,应将公益诉讼一审案件纳入中院管辖范围内。首先,由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益,牵涉面较大,涉诉人员多,有重大影响,符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼件”。其次,公益诉讼与其他普通诉讼相比,起诉人所受到的阻力也相对较大,比如行政公益诉讼,面对代表国家的公权力机关,诉讼人往往会显得力不从心,甚至,违法的行政机关会以权压力,阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权,有必要把公益诉讼一审案件交由中级人民法院审理。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求,因此,相当于基层人民法院来说,中级法院法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

    四、结语

    综上所述,公益诉讼制度的建立,标志着我国立法逐渐完备,同发达国家之间的差距在不断缩小,但同时我们也应清晰地看到,目前虽然我国公益诉讼进入有法可依阶段,但是关于公益诉讼的法律规定还比较笼统、模糊,同美、日等公益诉讼发达国家相比,在程序设计上还有缺陷和不足,有待于从司法解释层面对上述问题做进一步完善。

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编辑:贠希希    

文章出处:华州法院    

 

 

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